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关于全市农村集体产权制度改革的调研和思考

2017-09-20 15:25

近年来, 银川市把发展壮大村集体经济作为夯实基础、加强基层党建的重要内容来抓, 以“双增双减双富”专项行动为统揽, 融合推进脱贫攻坚、农业供给侧结构改革等, 实现了经济增长和农民增收“双提升”, 党组织战斗堡垒与社会稳定和谐“双加强”。为进一步创新农村集体资产运行机制和经营方式,充分激发发展活力, 银川市委组织部联合农业农村领导小组办公室、农业、扶贫等部门对全市村集体产权制度改革进行了专题调研, 形成本报告。

一、探索实践

随着现代化、工业化、城镇化进程加快, 农村经济改革越来越迫切。 中央在先期试点的基础上, 于2016 年出台了推进农村集体产权制度改革的意见,改革逐步由点推到面上。 银川市于 2013 年在金凤区先行试点, 目前全市有 13 个村启动了集体产权制度改革, 另有部分村的改革虽非严格按照产权制度改革步骤和内容推进, 但也探究出集体经济发展有效形式。 

1.“公司运营”型——向市场借力。 把村级集体资产量化拆股, 组建成立股份公司 , 开展市场化运营。 对经营性收入按照一定比例(大部分按 3:7 的份额), 进行集体留用、扩资和股东分红, 既发展壮大村集体经济, 又惠泽了持股村民。 目前, 辖区内有双渠口等 5 个村分别成立投资或实业公司, 其中兴庆区新水桥村和金凤区保伏桥村较具代表性。 新水桥村于 2016 年成立宁夏新水桥实业有限公司, 主要投资农业开发、养老、物业、物流等实体经济, 半年来分红300万元, 并通过聘用人员、机械挂靠等形式, 带动了230多名村民就业创业。 保伏桥村于 2013 年成立保伏桥投资有限公司, 重点开展信贷业务,3年共发放收益金5次650余万元,每个普通股东人均获得5000元。 

2.“合作开发”型——引投资助力。 村集体以所有的土地、水产、旅游等资源为基础, 引进农业产业化龙头企业, 建立合作社, 引导农民用承包土地经营权入股, 将分散资源集中开发。 相对于企业直接从农户手中流转土地, 该种方式按照土地流转的现行市场价格, 建立保底分红和二次分红制度, 有效实现了村集体和农户收益最大化。 同时, 企业节约了先期向村集体、村民支付流转或承租费用, 减轻了投资压力和经营风险。 贺兰县四十里店村, 引进企业成立了合作社, 村集体和村民分别用所有的水域、土地参股, 合作社整合开发建设集水产养殖、现代化种植、休闲观光、特色餐饮服务等为一体的农业产业基地, 实现了企业、村集体、村民三方互利共赢。

3.“ 联合经营”型——为产业聚力。 村委会重点围绕特色种养殖, 创办专业合作社, 采取“党支部+农民专业合作社+基地+农户”发展模式, 引导村民用耕地、禽畜等入股, 提高生产经营组织水平, 形成规模优势。 经营过程中, 建成的设施归村集体所有; 经营收益在保底分红的基础上, 村集体、股民再按一定比例进行二次分红, 有效规避了土地流转、引资开发等情况下, 企业经营不善引发的矛盾纠纷。 永宁县靖益村村委会自行成立合作社,将村集体所有的与农户参股的资源统一管理经营,重点进行枸杞、花卉、蔬菜等农作物种植, 形成了具有一定影响力的特色品牌。2016年村民入股的 2300 亩地亩均分红 839.66 元, 较周边土地流转费高出 39.66元。

4.“自主管理”型——给资产添力。 成立村集体经济管理委员会, 或直接由村委会负责经营村集体资产。 一是未完全进行集体产权改革的城郊村、城中村, 利用集体土地、设施征用补偿款, 进行对外投融资。 如灵武市东塔村, 成立村集体经济管理委员会, 利用累积资金, 与企业、商家合作进行工程建设,扩大经营性收入。 二是村集体积累相对薄弱的村,主要立足于村级主导产业与周边发展实际, 将各类项目资金、扶持资金及村集体积累资金统筹起来, 建设可经营性的设施或购置机械, 对外承租经营。 如灵武市上滩村、贺兰县银河村, 围绕本村及周边的蔬菜种植基地, 建设果蔬储备库、贸易市场等; 永宁县新华村和西夏区顾家桥村, 紧盯周边中心村消费群体, 投资建设农贸市场, 有效实现了固定资产累积和经营性收入双提升。

二、经验启示

剖析银川市村集体产权改革与经济发展取得的成效,其中一些有益经验值得进一步坚持、巩固和深化。

1.选好带头人是前提。 农村富不富, 关键看支部; 支部强不强, 关键看班长。 比较经济发展较好、集体产权制度改革取得一定成效的村, 相同的是村支书都很好地发挥了“主心骨”“领头雁”作用。 灵武市东塔村, 金凤区保伏桥村、双渠口村等村支部书记, 坚守阵地几十年, 持之以恒谋划发展, 带领群众稳健地走出一条致富路子。 兴庆区新水桥村、贺兰县银河村、永宁县新华村等村支书, 都是当地的致富带头人, 凭着强烈的发展意识和开拓精神, 硬是给村上创下了千万“家当”。

2.建立健全机制是保证。 确保集体资产稳定保值增值、持续发展壮大, 必须有套行之有效的好机制。 保伏桥村、双渠口村都积极建立股东代表大会、董事会、监事会等民主管理制度, 集体议定村级大事、要事; 新水桥村, 建立网上公开公示系统, 及时向村民公示计划、结果等信息。 东塔村建立风险防范制度, 设定年均增收的保底红线, 每年从经营收入中提取部分一定的风险防范金, 分发给管委会成员, 若年度经营收入达不到预期目标或出现资金损失、流失等情况, 由管委会成员出资补齐缺口 , 力保资产安全运营、持续增值。

3.选准发展定位是关键。 合适的路子才是最好的路子。 发展村集体经济, 要充分利用自身区位、产业和环境资源优势, 探索符合实际发展道路。 新水桥村, 立足于“城郊村”的优势, 紧盯周边市场, 在总公司下设了农资、劳务、物业、工程机械、驾校等多家分公司, 延长产业链条, 拓宽收益渠道。 双渠口村借助原属地内新建的产业园区和住宅小区, 投资建设生产厂房、贸易市场、临街商品房等, 有效将资金转化为可经营性资产, 既滚大了集体经济“雪球”, 也赚取可观的“红利”。

4.农民增收致富是根本。 只有真正让村民成为村集体经济改革和发展的获益者, 才能充分激发内生动力。 保伏桥村在界定集体组织成员身份、设置股权过程中采取“静态”(农龄股不增不减)、“动态”(人口股按时限递减)相结合的做法, 股改后严格按照既定制度分配收益, 兼顾各方利益, 获得广泛支持, 改革推进较快。 靖益村、四十里店村改革过程中, 都紧紧将村集体与村民个体紧紧捆绑起来, 形成推进发展强大合力, 带领群众走上了致富奔小康的“快车道”。 

5.政策扶助支持是主导。 要激活村级经济的“一池春水”, 必须坚持“输血”与“造血”并举。 近几年, 银川市各村集体经济普遍扩大了存量、提升了增量, 与“双增双减双富”专项行动密不可分, 市、县两级党委政府的投入和支持起到了非常关键作用。 金凤区作为全国农村产权制度试点县(区), 充分发挥政府主导作用, 制定出台了工作程序、扶持办法等,汇集了部门单位合力, 辖区内已有 4 个村完成改制,且成效明显。 兴庆区研究制定了农村“四转”(资源转资产、资金转股金、农民转股东、村民转市民)改革试点方案, 自上而下着力推进改革工作, 取得了较好的示范带动效益。 

三、主要问题

受现行法律政策及各村地理位置、资源占有、资金积累、领导班子综合能力等因素影响, 村集体经济改革发展也存有一些困难和问题。

一是地域间发展不平衡,资产总量及经营收入差异较大。 全市 282 个行政村, 集体资产过千万元的有 22个, 其中过亿元的有 4个, 可经营性资产过千万元的有 7 个, 基本上全部为城中村、城郊村,大部分远郊村集体经济基础较薄弱。 2016 年, 全市经营性收入过百万元村有 17 个, 占 6.0%; 50-100 万的有 16个, 占 5.7%; 10 万元以下的有 163 个、占 57.8%, 其中5 万元以下的有 121 个、占 42.9%, 大部分村经营性收入较低, 全面壮大村集体经济任务依然艰巨。

二是经营方式相对单一,收益难以保证持续稳定。 股权改制后的村和具有一定资金积累的村, 多是通过资本运作方式来经营集体经济, 如已成立有限公司的 5 个行政村, 投资性质的占了 3 席, 实业性质的只有 2 个。 虽然融资放贷有着收益较直接、资金回笼快等优势, 但毕竟村集体积累资金数额较少,可经营范围和择选对象十分有限, 致使相当部分资金长期闲置, 每年获得相对均等收益和分发基本等额红利的压力较大。

三是监管不够科学规范,资产存有折损流失风险。 部分村存在较复杂的债权债务、经营权转让等关系, 集体资产一时难以完全核清。 有些村级合作组织, 没有很好界定清楚集体投资、外部注资、村民融资等共建设施权属问题, 形成的固定资产归属不清。 有的村集体经济管理制度不健全, 没有严格的风险防范、损失挽回等机制, 资产管理运营安全无法得到有效保证; 有些村的村干部长期以个人名义经营集体资产, 不仅收益是一笔糊涂账, 久之使资产的归属也变得模糊不清。

四是法律政策约束较多,村级经济组织经营举步维艰。 目前, 银川市村集体资产经营主体主要有村委会、股份合作社、经济合作社和股份有限公司 4种。 村委会不属于严格意义上的经济组织, 合作社是建立在家庭联产承包基础上的经济组织, 二者在经营发展集体经济方面都存有诸多制约因素。 集体经济实力相对强的城郊村、城中村, 大部分或全部土地被征用, 村民全部转为城镇居民, 只能选择以公司形式运营集体资产。 而公司需严格按规定缴纳各种税费, 有的企业刚刚运营, 负担较重, 致使新型农村集体经济组织刚起步就畸形化运营。

五是资产积累机制不健全, 壮大集体经济渠道狭窄。 近几年, 银川出台了系列扶持村集体经济发展的办法措施, 但还没有具体的集体资产累积规定,很多村级组织积累资金的意识不强, 直接将被征用的集体荒地、沟渠、道路等补偿款分发给村民。 部分村级组织缺乏自主发展意识, 主要依赖政府划拨、扶持、补助等资金推动集体经济发展, 微薄的经营收入勉强可满足服务、保障等开支, 难以蓄力推进经济持续发展。

四、对策建议

农村集体产权制度改革是一项重大变革, 事关农村经济发展和社会稳定大局。 全面深化改革, 需着力构建科学高效运营体系, 盘活农村集体资产资源, 增强农业农村发展动能。

(一) 构建坚强组织体系,加大统筹推动力度。建立联动机制, 市县乡逐级组建党委统筹、政府主抓的领导机构和以农业部门为中心的工作机构。 市一级重在顶层设计, 结合脱贫攻坚、“双增双减双富”等重大战略, 系统做好村级经济发展的总体谋划, 重点研究出台扶植激励政策; 研究制定农村集体产权制度改革的指导意见、实施方案, 统筹做好安排。 县(市)区重点分类细化各村经济发展和组织形式, 探索丰富集体资产经营方式。 改革过程中, 始终突出村级组织的中心地位和主体作用, 分阶段成立以村委会为核心的清产核资、成员身份确认、资产确权等专项工作组, 也可聘请第三方辅助开展工作。

(二) 构建通畅改制体系 , 稳步有序推进改革。坚持分步推进的原则, 在所有行政村全面清产核资,重点在经济较发达村开展股权改革。 坚持由点及面的原则, 已进行试点的县(市)区, 要认真总结经验,尽可能在有一定资金、资产积累的村, 全线启动产权改革; 未进行试点的县(市)区, 分类选择若干个具有代表性、典型性的乡镇和村作为试点, 逐步推开改革工作。 对于不完全具备改革条件的村, 注重通过内部联合、村村合作、村企联建等复合型发展模式, 加快壮大村级经济, 为深化改革奠定基础。 坚持问题导向, 逐级建立问题会商研判机制, 深入研究集体组织成员身份、股权份额继承及转让等瓶颈问题, 着力解决债务、债权等遗留问题, 及时化解矛盾纠纷。

(三)构建特色产业体系,增强农村经济发展活力。 农村集体经济发展很大程度上取决于组织形式创新。 集体资产较少、经济相对薄弱的村, 重点要引进外部资金进行开发, 并采取参股等形式, 带动农民增收; 特别是集体资产吸引力不强、利用价值不高的村, 要将改革与脱贫攻坚、发展壮大村集体经济等深度结合, 统筹各类资金, 先行对荒地、水域、主导产业等进行整合开发, 再承包、租赁给合适的经营者加快发展。 城市化程度较高、农村集体资产较多的村, 要与农业供给侧结构改革等相结合, 积极探索市场经济条件下农村集体经济发展的新途径; 尤其是一些位于“三边”(行政区域周边、集镇边、公路边)地带、以及具有特色资源的村, 要积极采取专业合作社、公司等模式, 大力发展物流贸易、餐饮休闲、旅游观光等,补充、延长地区内的产业链条, 增加服务收入, 带动创业就业。 

(四)构建优厚政策体系,切实为村级经济发展助力。 村集体经济组织承担着大量公共服务支出,需建立多元化投入机制。 试行村级经济地方税收返还政策, 以返代减; 或进一步完善与收益挂钩的奖励办法, 以奖代补, 切实减轻村级经济组织的税费压力。 完善信贷担保制度, 缩减扶持资金的直接投入, 增加担保基金、股(债)权投资比例, 带动金融机构、社会组织投融资; 以县(市)区为单位, 选定一家金融机构作为合作主体, 逐村建立集体资产数据库和资金专户, 提升银行对村级经济组织的授信额度。 健全部门单位“包村”帮扶机制, 重点帮助引进、培育和建设项目 , 为村级经济发展“造血”。 在推进城市化进程中, 要适当留给村集体一定的发展用地和空间。 

(五)构建完善监管体系,确保资产运营安全和成效。 依据集体经济组织形式, 健全董事会、股东会、 监事会或村民代表大会、 村务监督委员会、 理财小组等新型农村经济管理制度。 加强监管治理力度, 适时考虑为村集体资产、资金积累建立地方法规, 明确征占用集体土地、沟渠等补偿款只能作为集体资金, 堵塞资产流失出口 ; 实行农村集体资产定期审计办法, 依法依规保障资产不被侵害。将公开、 公平、 公正精神贯穿改革始终, 逐村建立网络信息平台, 确保核资、配股、经营、分红等情况随时可知可查, 重点保障好集体经济组织成员享有集体资产股份及收益的权利, 真正让农民得到更多改革实惠。 

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