努力开创 政府法制工作新局面
五年来，银川市政府法制工作在市委、市政府的领导和上级业务部门的指导下，在市政府各部门的密切配合和大力支持下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真学习贯彻党的十五大、十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，围绕市委、市政府确立的“建设大银川，实现跨越式发展”的宏伟目标，加强政府立法，完善行政执法监督机制，强化行政复议案件审查，广泛深入开展法制宣传等工作，为推动全市经济建设和各项事业的健康发展做出了积极的贡献。
提高立法质量 超额完成立法任务
“十五”期间，市政府认真贯彻《立法法》，始终坚持以经济建设为中心，与全市改革、发展、稳定的重大决策相结合，与WTO规则和国际惯例相衔接，严格按照法定权限和程序，并力求符合银川实际，突出地方特色，强化“精品”意识，提高立法质量。五年来，起草、审查、修改涉及行政管理方面的地方性法规草案48件，其中，47件草案经市政府常务会议同意并报请市人大常委会议审议通过，由自治区人大常委会批准实施；共起草、审查、修改政府规章草案70件。其中，42件草案经市政府常务会议审议通过并颁布实施，超额完成了本届政府规划的提请市人大审议17件地方性法规草案、提请市政府审议58件政府规章草案的立法任务。这些法规规章的制定和实施，较好地解决了银川市经济建设和社会发展中亟待解决的热点和难点问题，也为实施“大银川”战略，进一步改善和优化投资环境，加速现代化区域性中心城市建设步伐，提供了强有力的法制保障。
此外，还积极开展了对市政府作为行政管理依据的其他规范性文件的审查、修改工作；参与了国家、自治区的立法活动，承办了50多部法律法规草案的修改意见征集工作。
为了提高立法质量，坚持实行统筹规划、突出重点、保证质量的方针，正确处理好数量与质量的关系，把提高政府立法质量放在首要位置，采取切实有效的措施，扎扎实实地开展立法工作。一是认真编制政府五年立法计划和年度立法计划，科学合理安排立法项目。工作中紧扣银川市经济建设和人民群众生活中的突出问题，加强立法项目的前期研究论证工作，提高立法选题质量。二是加大协调调研力度，强化立法草案的起草指导。对列入计划的立法项目，积极开展调研工作。主动督促有关部门认真细致做好起草工作，并提前介入，对起草过程中遇到的具体问题及时给予指导帮助。积极推进立法论证方式改革，逐步由原来的行政机关内部论证为主，向行政机关内部论证、专家学者论证和面向社会广泛论证相结合的方式过渡。三是提高立法的公众参与度，充分发扬民主、开门立法、走专家与群众相结合的道路，对涉及公民和企业切身利益的立法项目，通过座谈会、协调会、听证会等形式，广泛深入地听取群众和企业的意见，广泛集中民智。通过这种形式的尝试，收到了明显的效果。四是坚持立法责任制，对列入计划的立法项目，切实做到起草部门、责任人、承办人、完成时限“四落实”，切实做到领导到位、人员到位、监督检查到位。及时、准确、高质量地完成起草、审查、审议、颁布工作。通过上述措施，使立法工作中的每一个环节都做到了“精雕细琢”，规范严谨，在超额完成立法任务的同时，确保出台的法规规章的质量。
开展行政执法监督检查 建设法制政府
建设法治政府。2003年初，自治区政府主席马启智在新一届自治区政府第一次全体会议上提出，要“转变作风、真抓实干、努力建设责任政府和法治政府”。为此，银川市积极开展责任政府、法治政府试点工作，在全市范围内进行调查摸底，确定试点单位。并深入试点单位，组织学习研讨，制定切实可行的工作方案。通过试点工作，建立了以行政执法责任制为核心，以明确法定职责、严格执法程序、推行政务公开、强化执法监督等环节为重点的法治政府工作基础。2004年初市委召开的十一届七次全委（扩大）会议作出的关于进一步优化经济发展环境的意见中明确提出了建设法治政府的工作任务，市政府也将建设法治政府列入2004年工作要点中。3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，为开展建设法治政府工作提供了法律依据。随后，市法制办在试点经验的基础上，起草了《银川市人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，并于2005年4月16日正式公布实施。
加强行政执法监督检查，确保法律、法规、规章的正确实施。不断加大行政执法监督检查力度，经常性地采取大检查和重点检查、抽查等方式，对环境保护、统计、档案、土地规划、园林绿化、文物保护、食品卫生以及涉及企业和农民减负等方面的一大批法律、法规、规章执行情况进行监督检查，对有法不依、执法不规范等问题及时予以纠正和解决，维护了法律的权威和尊严，增强和提高了各级行政机关执法人员，特别是领导干部的法制观念和法律意识，保证了相关法律、法规和规章的正确实施。同时，通过监督检查，摸清了情况，找出了问题，提出了对策，为政府依法决策、依法行政提供了可靠依据。
认真抓好全市行政执法人员上岗资格培训。为了提高行政执法人员业务素质，规范行政执法行为，根据《宁夏回族自治区行政执法证件管理办法》的规定，举办全市行政执法人员培训班35期，培训执法人员3150人，发放行政执法证件3000多个。为了确保这项工作的顺利开展，一是认真宣传《宁夏回族自治区行政执法证件管理办法》，提高行政执法人员和广大群众对执法资格重要性的认识。二是对全市行政执法人员情况进行认真摸底，严格审核各部门报送的行政执法人员花名册，准确掌握需要培训的执法人员的底数，并分别不同情况制定出切实可行的培训计划和实施方案。三是督促授课人认真备课，提高授课水平，加强复习指导。四是注重培训效果，严格考场纪律。五是建立了对申领行政执法证的材料进行严格审查制度。通过上述措施，确保了培训工作的顺利开展和行政执法人员统一持证上岗、亮证执法制度的全面实施。
认真开展行政处罚，实施机关主体资格审查和确认工作。根据《行政处罚法》、《行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，为规范银川市行政执法主体，加强对行政执法活动的监督，保障相对人的合法权益，增强行政执法活动的透明度，促进行政执法体制机制改革，认真做好行政处罚实施机关主体资格的审查确认工作。一方面，深入到正在实施行政处罚的机关和组织进行调查摸底，认真查找相关行政处罚依据，通过严格审查并报请市政府审核，最终确认全市具有实施行政处罚主体资格的机关和组织共计252个。同时，及时将确认结果在报纸上予以公布，接受群众监督。另一方面，积极做好对县（市）区及市属部门发放《罚没许可证》的审核工作。按照自治区政府法制办公室《关于做好罚没许可证审领核发工作的通知》的统一部署，并根据行政处罚主体资格的确认结果，认真做好对县（市）区和市属部门《罚没许可证》的发放工作，截至2005年底，陆续向行政机关和组织发放《罚没许可证》183个。
积极推行行政执法责任制工作。依据《银川市行政执法责任制条例》，积极做好在全市推行行政执法责任制的准备工作。通过大量的调查研究工作，结合实际，制定《银川市推行行政执法责任制实施方案》及相关配套措施，为银川市全面推行行政执法责任制工作提供了制度保障。2003年6月初，对西夏区公安分局开展行政执法责任制工作进行了专题调研，对他们在此项工作中的成功经验进行了总结和推广。2005年5月8日，召开了全市推行行政执法责任制动员大会，对全市推行行政执法责任制工作进行了全面部署。之后，积极开展了对全市推行行政执法责任制工作的督促、指导、协调工作。
在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。为了深化行政管理体制改革，切实解决城市管理领域长期存在的多头执法、职权重复交叉和执法队伍力量分散，效率低下等问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》精神，市法制办会同市城管局起草了《关于在银川市城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作的请示》和《银川市城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作实施方案》，经多次协调，提交市政府常务会议通过后，上报自治区人民政府，并及时转呈国务院。国务院法制办于同年即作出同意宁夏回族自治区人民政府在银川市城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作的复函。2003年12月15日，自治区人民政府下达了关于在银川市城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作的批复，批准银川市及市辖各县（市）区人民政府开展相对集中行政处罚权试点工作。2004年市法制办又根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神和自治区政府批复中确定的相对集中行政处罚权的范围，结合实际，对相对集中行政处罚权的范围进行了修订，起草了《银川市人民政府关于在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的决定（草案）》和《银川市城市管理相对集中行政处罚权实施办法（草案）》，并广泛征求了相关部门的意见。7月22日，市政府正式出台了《银川市城市管理相对集中行政处罚权实施办法（试行）》，为规范此项工作提供了法律依据。从8月26日起，银川市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作全面展开。
认真做好《行政许可法》的贯彻实施工作。加强领导，周密部署。为了切实加强对贯彻实施行政许可法的领导，成立了以市长为组长，市法制办、监察局、编办、人事局、财政局、司法局、文广局、物价局等相关部门负责人为成员的领导小组，办公室设在市法制办，负责日常工作。一是通过召开会议和下发文件的形式，对银川市贯彻实施行政许可法工作做了具体周密的安排部署，从而保证了行政许可法的全面贯彻实施。二是积极开展宣传培训工作，行政许可法颁布后，主要报刊都开辟了行政许可法宣传栏目，介绍行政许可法内容，宁夏电台都市广播栏目还邀请市法制办联合制作行政许可法解读节目。2004年7月1日行政许可法正式实施之际，由市法制办牵头，与市委宣传部、市监察局、司法局联合组织了23个主要行政执法部门，开展了行政许可法宣传周活动。三是在广泛深入宣传行政许可法的同时，积极开展全市行政执法人员的培训工作。2003年至2004年先后举办行政许可法讲座2次，市、县（市）区近300名行政执法人员参加了培训。同时还组织全市行政执法人员参加自治区法制办举办的行政许可法培训班4期，共有20多个行政执法部门派人参加了培训。四是会同有关部门组织全市国家公务员进行了行政许可法考试。为全面贯彻、正确实施行政许可法打下了良好的基础。
认真进行行政许可事项清理工作。在此次清理活动中，通过采取分散清理和集中清理相结合的方式，对市直各部门上报的行政许可事项的清理情况依法进行了全面审查。经清理，保留行政许可305项，取消行政许可92项，清理结果由银川市人民政府批准并以2004年政府令第2号、3号、4号向社会公布。与此同时抓紧做好涉及行政许可事项取消和保留的地方性法规和政府规章的修改和废止工作。市政府提请市人大常委会对《银川市城市房地产开发经营管理条例》、《银川市烟花爆竹管理规定》、《银川市市政设施管理条例》等3部不符合行政许可法规定的地方性法规进行了修订。对政府规章自行设立的13项行政许可事项和市政府其他规范性文件中设定的7项行政许可事项公布取消。
统一制作行政许可事项活页，规范行政许可行为。市委、市政府在2004年7月24日召开的全市依法行政暨机关效能建设工作大会上提出将建立行政许可事项活页作为优化发展环境的重要措施。为此，市法制办通过对公布保留的305项行政许可事项进行归类，梳理出现有的行政许可实施主体33个，除市工商局等7个自治区垂直管理部门外，全市26个行政许可实施部门均从行政许可事项实施的责任、程序、公开、监督等环节建立制度，制作出行政许可事项活页，并全部放置于市政务大厅中，方便群众查询。同时，为进一步规范行政许可行为，优化投资环境，实现了行政许可事项在政务大厅的统一受理和答复的办理模式。
认真做好地方性法规、政府规章的清理工作。为适应加入WTO的需要，根据国家和自治区对法规规章清理工作的要求和安排，按照法制统一、非歧视、公开透明的原则，对银川市的地方性法规、政府规章和其他政策措施进行了认真的清理。其中清理地方性法规22件，建议修订4件，继续有效18件；清理政府规章149件，建议废止30件，建议修订6件，继续有效的113件；对建国以来市委、市政府及县（市）区和市直各部门涉及经济和国际贸易管理方面的文件进行了清理，建议废止38件，建议修订19件。这项清理工作，不仅是银川市履行入世诺言、执行WTO协定的重要措施，同时也为银川市适应入世新形势和西部大开发创造了更好的法制环境。清理工作结束后，及时将清理工作情况向国务院法制办进行了专题汇报，得到了国务院法制办的充分肯定。
依法办理政府规章报送备案工作。严格执行《法规规章备案条例》和《规章制定程序条例》，及时贯彻落实国务院法制办全国备案工作会议精神，依法办理政府规章报送备案工作。五年来，共向国务院法制办、自治区法制办和区市人大常委会报送备案政府规章42件，经备案审查机关的审查，全部符合立法要求。
开展行政复议工作 维护公民法人和其他组织的合法权益
五年来，市政府共收到行政复议申请126件，经审查，依法受理的113件。在受理的113件行政复议案件中，申请人自愿撤回申请的21件，其余92件案件依法予以维持的65件，撤销的10件，变更的17件；接受市政府委托代理行政诉讼案件6件；指导县（市）区政府和市政府部门行政复议、行政应诉案件21件；接待群众来访、解答法律咨询200多人次。另外，协调处理有关行政机关在执法过程中发生的争议若干起。
在办理行政复议案件的过程中，市法制办认真履行职责，依法办案，公正执法。一是坚持原则，依法办案，树立人民政府为人民的良好形象。通过审查办理行政复议案件，不仅维护了申请人的合法权益，而且在树立政府形象、维护行政机关依法行使职权方面也起到了积极的推动作用。二是加强制度建设，规范行政复议办案程序。建立了承办行政复议案件责任制和错案追究制，坚持集体研究制度，及时、准确、合法地办理行政复议案件，确保办案质量。三是加强与各县（市）区政府和市政府各委办局复议应诉机构的工作联系与指导，加强与法院行政庭的交流与沟通，确保银川市行政复议和行政应诉工作得到全面、健康开展。四是注重宣传，加强培训，为行政复议工作的开展创造良好的条件。同时为搞好银川市行政复议工作奠定了坚实的基础。
承办市政府法律事务工作
认真承办市领导交办的法律事务性工作。2001年以来，协调处理法律事件2起；参与政府法律事务谈判2起；审查、修改市政府有关部门的行政、经济合同15件；起草、审查、修改各种法律文书35件。2005年在商城拆迁安置中，受市政府委托审查商城拆迁安置协议文本13件，拆迁宣传答复10件，拆迁工作总结汇报13份，承诺通知23份。
积极开展法制宣传工作
做好法制宣传工作，是贯彻依法治国方略的需要。五年来，一是加强对《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》的宣传力度，为行政机关讲课50多次。二是完成2001年至2005年度的《银川市法规规章汇编》编辑印发工作。三是开展了《中华人民共和国新法规汇编》的征订工作。四是开展了政府法制理论的研究工作，编辑印发《银川政府法制》20多期，很好地与区内外政府法制工作机构进行了政府法制信息交流。五是为市政府领导、市政府工作部门及群众提供了法律咨询服务。
五年来政府法制工作的几点体会
第一，行政立法工作方面：正确地分析和把握形势是做好立法工作的前提。面对新的形势，如何在国家法律法规的范围内进一步加强地方立法工作，如何用好地方立法权为银川市的经济和社会发展服务，是政府法制工作者必须认真思考的问题。由于长期以来，政府部门存在着“重许可、轻监管”的现象，行政许可一直是行政机关管理社会经济、政府、文化的一种重要事前控制手段，在行政管理工作中发挥了重要作用。《行政许可法》实施以后，一些部门认为地方立法在许可的设定方面受到了诸多限制，故已经没有多大的空间，地方立法也似乎渐渐失去了它原来的魅力。同时，随着地方立法的程序和要求越来越高，难度越来越大，有些部门对地方立法的积极性有所下降。但是，应当看到，对地方立法工作的规范是社会主义法制建设发展的必然趋势，现阶段地方立法对推进地方经济和社会发展仍然具有十分重要的意义。地方立法中除了地方性法规可以确立行政许可制度之外，还有很大的制度构建的空间可以运用，特别是国家法律法规较少涉及的城市管理方面，地方立法的空间相当大。
确立以人为本的立法理念。以人为本，以民为先，这是开展立法工作的初衷。立法应当贴近市民，充分体现民情民意，保证广大人民群众共享改革开放的成果。以民为先的立法初衷，决定了在选择立法项目时就应当广泛听取社会各界和人民群众的意见。因此，各部门在上报立法计划建议时，应当在充分听取公众意见的基础上，将本部门管辖领域内群众反映最热烈、需求最迫切的事项综合考虑形成立法建议上报，只有如此，方能征集到社会需求最迫切、与百姓日常生活密切相关的立法项目，供给社会最迫切的法律需求，从而有效实现立法与公众法律需求的及时契合，使稀缺的立法资源效益最大化。
进一步提高地方立法质量，正确处理好几个关系。近些年来，银川市地方立法取得了很大的成绩，但是有些法规规章存在原则无法操作、小法抄大法、违背市场规则等问题，有的还存在“部门利益倾向”、立法的民主性和公开性不够等问题。这些问题的存在一定程度上影响了立法的质量，必须认真研究解决。要处理好以下几个关系：一是数量与质量的关系。经过多年的努力，银川已经制定了相当数量的地方性法规和政府规章，经济社会发展基本做到了有法可依。提高立法质量已成为当前立法工作的重点。这不仅是指新制定的地方性法规、政府规章要提高质量，而且要根据经济社会发展的需要，抓紧对现有的地方性法规、政府规章进行修订，使其不断得到完善。二是权力与权利的关系。立法一定要坚持执政为民的原则，防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。有关职能部门起草法规规章草案时，要特别注意正确处理行使公权力与保护公民私权利的关系、行使权力与承担责任的关系，既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保公民权利不受侵害。三是维护公共利益与保护公民合法权益的关系。在立法工作中必须维护社会公共利益。同时，也要注意保护各阶层公民的合法权益，注意对各种利益的权衡与保护，把公共利益和公民合法权益放在同等重要的位置，实现公共利益和公民合法权益的平衡。四是政府与市场、政府管理与社会自律的关系。在地方立法中，应当重视发挥经济规律、习惯规则、道德规范等在调节社会关系中的作用；政府的作用主要是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境，对需要政府管理的事项，应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强事后监督，切实维护市场主体的正当权益，惩处违反市场规则的行为，激发市场主体的积极性、创造性。应当积极培育和壮大社会自律机制，充分发挥中介组织自我约束、自我管理的作用，避免政府管理的过度深入。五是法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。一方面要及时把改革中成功的经验用立法形式固定下来，对现有规定中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面也要注意为深化改革留下空间。
第二，行政执法监督工作方面：加强执法人员培训是提高行政执法水平的迫切需要。行政执法水平的高低，取决于行政执法人员的素质，而执法人员素质的提高除了自身的刻苦学习外，还需要加强外部的培训。因此，一是要创新培训模式。除了统一的行政执法人员上岗培训和集中更新知识培训这些常规模式外，还要积极采取开展论坛、组织报告会、专题调研、学习研讨以及警示教育等多种培训方式。要结合行政执法管理中存在的突出问题和案件办理实际情况，深入开展行政法律知识培训，不断加深行政执法人员对法律原理和具体规定的理解，努力增强其执法能力和工作主动性、自觉性。二是要加大培训力度。结合国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的学习宣传，把《行政处罚法》和《行政许可法》等规范政府共同行为的法律法规作为重要内容，以执法能力建设为重点，扎实抓好培训教育。要有针对性地制定科学、合理的培训方案，有计划、分步骤地组织实施，确保行政执法人员培训全覆盖。三是要坚持理论培训和执法实践相结合。行政执法人员要将学习培训的内容运用到行政执法工作实践中去，在实践中深化理论认识，提高执法水平。要自觉担当法制宣传员，通过以案讲法，做好行政法律法规宣传工作。要将日常执法过程变成宣讲法律法规的过程，在教育群众知法守法的同时，帮助自己提高法律理论素养和执法实践能力，真正做到学法、懂法、讲法、守法、用法，依法行政。
完善内部监督制约机制是促进依法行政的重要手段。要做到依法行政，文明执法，关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督制约机制，正本清源，防微杜渐。首先，完善执法责任制和错案责任追究制。要根据法律法规和区、市地方法规规章的要求，明确行政执法部门的工作职责，促使执法工作规范化、制度化，全面提高执法水平。其次，完善行政执法人员的考核评价机制。明确考核标准和奖惩办法，将执法作风和执法水平同行政执法人员的考核、奖惩以及领导干部的提拔任用结合起来。
做好行政复议工作需要把握三个环节。通过多年的工作实践，我们认为要做好行政复议工作，需要把握好三个环节：一是不断加大宣传力度，尽量拓宽宣传渠道，使《行政诉讼法》和《行政复议法》深入人心，营造人人关心和支持行政复议工作的良好氛围。通过宣传，让广大群众深入地了解行政复议制度，提高行政复议的意识，并能运用行政复议手段维护自己的合法权益，切实解决行政管理相对人“不知道告，不会告”的问题，同时让广大机关干部尤其是领导干部认识到行政复议是“民心工程”，是打造“诚信政府”的客观要求，搞好行政复议应诉工作，是贯彻落实十六大精神，实践“三个代表”重要思想的体现，从而将认真做好行政复议应诉工作化为自觉行动。二是强化业务，依法办案。严格执行行政复议各项规定，不断规范行政复议程序，严把行政复议案件的受理、审理和文书关，并始终遵循合法、公正、及时和便民的原则，认真负责，切实履行法定复议职责。三是创新机制，加强监督。在办理行政复议案件过程中，要始终坚持以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为的合法性、合理性进行全面审查，该撤销、变更的具体行政行为决不维持，切实发挥行政机关内部层级监督的作用。
总之，对行政执法的监督是一个由多方面组合起来的系统工程，需要行政执法机关、人大及其常委会、司法部门以及新闻媒体等各有关部门多管齐下，形成合力，规范行政执法行为，真正做到阳光行政、依法行政。
承编单位：银川市政府法制办公室
撰 稿 人：李志峰