突出重点 统筹兼顾 全面提升机构编制管理水平
“十五”期间，机构编制管理工作在市委、市政府的领导下，结合银川市经济社会发展实际，严格执行国务院及自治区相关政策，围绕市委、市政府创建现代化区域城市战略目标，积极开展行政管理体制改革和机构改革等工作，稳步推进机构编制各项工作的开展，取得了可喜的成绩，多项工作走在自治区乃至西北地区的前列。2001年，率先在全区和西北地区开展行政审批制度改革；2002年，率先在全区完成机构改革；2003年，在文化市场、城市管理领域率先实行综合行政执法工作；严把“进口”关，有效控制机构编制增长，实现连续5年财政供养人口负增长，人员素质稳步提高。创新机构编制管理方式，在全区首先出台《机构编制工作监督检查和情况通报暂行办法》并组织实施，完善机构编制监督检查和情况通报制度等等。由于工作成绩突出，2005年，银川市编办被自治区评为全区机构编制管理工作先进集体。
围绕职能转变 不断深化行政管理体制改革
完成2002年、2004年两轮机构改革。党政机构改革，是进一步深化行政管理体制的必然要求，也是过去五年编制工作的重中之重。根据国家和自治区的统一部署，2002年和2004年，银川市进行了两次较大规模的机构改革。2002年机构改革是改革开放以来历次机构改革精简任务最重、转变职能要求最高的一次。为高质量地完成机构改革任务，市编委于1999年出台《关于进一步冻结党政群机关和事业单位人员编制的通知》，严格冻结机构编制，极大地减轻了机构改革分流安置人员的压力。从2000年初，市编办先后分别就机构改革所涉及的专业经济管理部门改革、城市规划、建设与管理体制、水资源管理体制、城乡规划与国土资源管理体制、城市客运管理与公路交通运输管理体制、城市园林绿化与农村林业生态建设管理体制、农口专业部门设置、乡镇企业管理归属等突出问题进行专题调研。在多次调研的基础上，起草《银川市机构改革方案》，经市编委会议，市委、市政府联席会议层层研究同意后，及时报自治区党委、人民政府批准。协调相关部门研究拟定机构改革有关配套文件，保证了机构改革的顺利进行。
2002年机构改革取得四项明显成果：一是党政机构大幅度减少。市级机关撤并10个工作部门，新组建2个工作部门，减少8个工作部门，精简20%，为历次机构改革之最。二是人员编制大幅度精简。银川市市区两级党政群机关行政编制由1782名减为1390名，减少392名，精简22%，其中，市级党政群机关行政编制由1135名减为880名，减少255名，精简22.5%。同时，由于银川市在此次机构改革中将原承担行政职能的政府直属事业单位纳入了改革范围，市级政府机关实际精简任务为30%，是历次机构改革精简任务最重的一次。三是政府职能明显转变。按照中央和自治区关于政企、政事、政社分开的要求，重新调整和界定各部门的职责权限，推行改革行政审批制度改革，清理行政审批事项，规范政府部门的行政行为，使政府职能转变真正落到实处。四是推进干部制度改革，实行公开选拔、竞争上岗、双向选择，在干部内部形成竞争机制，提高了干部队伍素质。市直机关科级干部平均年龄由改革前的43.8岁降为38.5岁，下降5.3岁；大专以上学历占总数的91.9%，较改革前提高了4.2个百分点；妇女干部124人，占总数的34.5%，较改革前提高2.4个百分点，少数民族干部占总数的15.9%，较改革前提高0.5个百分点。党外干部37人，占总数的10.3%，较改革前提高2.6个百分点。在竞争上岗中，有124名科级干部进行了轮岗，轮岗面达到34.5%。
2004年，根据国务院机构改革的基本精神，再次组织调研，起草《银川市人民政府机构改革方案》，经自治区党委、政府批准后，对市政府机构设置进行调整，将市外经贸局与市商务局合并，组建新的市商务局，新组建市政府国资委、安全生产监督管理局和招商局；对部分政府工作部门的职能进行调整，重新审定下发了市发改委、商务局、经济委员会、人口和计生委、国资委、安全生产监督管理局、招商局等部门的“三定”规定，协调落实了相关机构干部调整划分事宜。
通过这两次机构改革，政府职能进一步转变，机构设置、干部队伍更加精干，干部队伍结构有了较大改善，增强了政府行政能力，提高了政府工作效率，使政府工作进一步适应了变化的行政环境，对于推动经济和社会发展的意义重大。
两次机构改革任务，银川市均在全区兄弟市县中率先完成，受到了自治区党委、政府和自治区编委的充分肯定。
结合机构改革，积极推进行政审批制度改革。行政审批是制约政府转变职能的“瓶颈”，行政审批制度不改革，政府职能转变只能是“纸上谈兵”。自2001年以来，结合机构改革，对市政府各部门承担的行政审批事项进行了拉网式的清理，凡是能由市场调节，能由中介组织提供服务，能由企业自主决定的事项，坚决放开，不再审批；仍需政府审批的事项，规范审批程序，简化审批环节。市编办三次牵头组织清理，取消行政审批事项92项，保留305项，清理结果面向社会公布。2001年10月成立银川市政务大厅，将保留的审批事项集中到市政务大厅，实行“窗口”作业、“一站式”服务。
银川市行政审批制度改革工作在全区开了个头，并走在了西北主要城市的前列。对此，社会反应强烈，普遍认为银川市政府的“门槛”低了，投资环境优化了。同时，也使政府从繁忙的审批事务中解脱出来，把工作重点转移到加强宏观调控，制定市场规则，实施监督管理上来。
推进综合行政执法试点工作。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》精神，2003年以来，银川市编办就文化市场、城市管理领域实行综合行政执法进行调研，理清与文化市场、城市管理相关行政执法队伍的基本情况，在与各相关部门反复协商、沟通意见的基础上，提出城市管理领域、文化市场领域实行综合执法的初步方案。2003年在全区率先组建文化市场综合执法支队，将分别隶属市文化广播电视局的银川市文化市场稽查大队和隶属于市广播电视集团的银川市广播电视稽查队整合，依法对银川市文化（娱乐）、广播电影电视（网络）、新闻出版（版权）、文物等经营单位和经营活动进行综合执法。2004年，市委、市政府下发《关于在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的决定》，将市容环境、市政设施、园林绿化管理领域的全部执法权，城市规划、环境保护、工商行政、水务、房地产、公安交通管理领域与城市管理有关的部分执法权，集中由城市管理综合执法局行使，同时撤销原城建监察支队等6支行政执法队伍，实现了城管领域行政执法“一城一队，统一领导，分级管理”。通过综合执法，有效解决了银川市文化市场领域、城市管理领域多头执法、重复执法、执法扰民等问题。
合理划分事权，理顺市与区、县（市）的关系。按照逐步建立“统一领导，分级负责，以块为主，条块结合，社会监督，依法管理”的运行机制和目标，科学合理地划分事权，进一步明确了市与区、县（市）在计划管理、城市市政管理、城市规划管理、建设行政管理、土地管理、文化市场管理、环保管理、卫生监督与疾病控制、劳动保障与职业技能鉴定、民政管理和机构编制管理等13方面职责权限，通过管理重心下移，赋予区县（市）相对独立完整的管理职能，理顺了市与区县（市）的关系，调动了区县（市）的积极性。
结合行政区划调整和撤乡并镇工作 合理调整机构编制
完成辖区行政区划调整后职能、机构、编制和人员调整工作。2002年，经国务院批准，银川市进行辖区区划调整，这是银川发展史上一次重大区划调整，所涉及的党政机构和事业单位面非常大，其中需要调整的机关和事业单位人员有4000多人。根据市委、市政府的要求，市编办克服困难，深入调查摸底，拟定《关于市辖三区行政区划调整后新三区职能、机构和人员编制调整的原则意见》、《银川市市辖三区事业机构编制调整方案》等五个文件，并报请市委下发新的三区党政机构设置方案。随后，经市编办多次协调、沟通，在一个月内圆满完成区划调整后机构编制调整和人员划转工作，新三区很快按照新的区划全面履行党政管理和公共服务职能。
完成乡、镇行政区划调整后机构编制调整工作。2004年，根据自治区人民政府《关于调整银川市乡镇行政区划的批复》以及市委、市政府的指示精神，市编制部门迅速着手对各个乡镇及新设立的街道办事处的人口、面积等基本情况进行调研了解，在获得了准确的一手资料后，按照自治区编委《关于乡镇行政区划调整后机构设置和人员编制的意见》，结合银川市的实际情况，对全市乡镇和街道办事处机构设置、人员编制、领导职数等进行调整，并指导监督各县区组织实施，保证了各乡镇按照新的区划全面履行职能。
结合农村税费改革 深化乡镇事业单位改革
近年来，银川市积极推进乡镇机构改革和各项管理体制改革，取得了一定的成效。但一些深层次矛盾还没有得到解决。针对乡镇政府职能的“越位”和“缺位”、现行乡镇管理体制的弊端、对上负责与对下负责的关系怎样处理、乡镇财政负担沉重等突出问题，2005年市编办深入县区和乡镇进行调研，撰写了关于乡镇职能转变有关问题的调研报告。报告经市委常委会议讨论修改后，以市委、市政府《关于加快乡镇职能转变的意见》下发，有力地推进了乡镇职能转变。针对事业单位存在的数量较多、财政负担沉重、运行质量和效率不高等突出问题，1999年提请市编委研究，出台《银川市事业单位机构改革实施意见》之后，由市编办协调相关部门，稳步推进事业单位改革。一是在财政等部门的通力合作下，撤并市农机学校、市财校等10多个已不适应市场经济发展要求的事业单位，推行广电系统、西夏王陵、水利设计院等10多个财政拨款事业单位走向社会，实现经费自我补偿。二是针对市属科研所改制工作整体进展缓慢的情况，迎难而上，协调各部门及时成立科研单位改革转制领导小组，积极工作，加快转制进度，有力的推进了科研机构体制改革工作。三是推行以“养事不养人，稳定管理队伍，经费定额补助，单位自主聘用”为原则的用人制度改革。四是在对市直事业单位进行系统分类的基础上，于2005年报请自治区编委批准同意《银川市事业单位机构编制清理整顿实施方案》，通过撤并转的方式，进一步调整事业单位的布局结构。
五年来，事业单位布局结构得到调整，人员结构进一步优化，减少财政供养人员2500多人，占市级事业单位人数20%左右，有力减轻了财政负担。
依法行政 开展事业单位登记管理工作
依法开展事业单位登记管理工作。2001年以来，依照有关法规规定，办理事业单位设立登记18家，变更登记27家，为82家事业法人证书到期的事业单位更换新的法人证书，对登记年满一年的196家事业单位进行年度检验。通过登记，明确事业单位法人地位，提高事业单位管理的法制化、规范化水平，推动了事业单位改革。
改进事业单位年度检验的方法，在全区和全国得到推广。以往对事业单位的年度检验工作局限于对事业单位工作总结、财务报表等材料有效性的审核上，登记工作的实际意义未体现出来。为克服这一问题，事业单位登记管理局在2003年、2004年度检验中将了解掌握事业单位的最新情况作为年检工作的一项重要内容，积极尝试通过年检对事业单位的动态监管。具体做法是：改变“坐门”登记和“坐门”年检的工作办法，登门服务，采取查看资料、现场核实、听取情况介绍、与干部职工交流和审核材料等多种手段和方式，对事业单位的机构设置、人员编制使用、工作量、业务量、业务范围变化以及经费使用情况进行深入了解，形成事业单位年度检验综合报告，全面掌握事业单位各方面的最新情况。2005年7月，经自治区登记局安排，市登记局负责人在全区事业单位登记管理工作会议上向全区事业单位登记管理系统做了改进年检方法的专题说明，并经自治区登记局研究，在全区尝试。国家事业单位登记管理局了解到银川市年检改革的作法后非常感兴趣，决定将这一作法作为改进年检工作的一条重要做法向全国推广。
创新工作思路 强化管理 提高管理水平
加强监督检查，维护机构改革和机构编制管理成果。2003年，经市编委会议研究，出台《关于进一步加强机构编制管理工作的意见》、《银川市机构编制工作监督检查和通报暂行办法》，明确量化标准，完善机构编制监督检查和情况通报制度。截至目前，市编办已先后6次对市直和市辖区、县（市）机构编制工作进行督查。通过经常性的监督检查，定期分析研究机构编制工作的现状，及时发现问题，解决问题，在县（市）区之间，部门之间形成比管理、比控制、比少增编，少进人的良好风气，效果很好。
改革机关工勤人员编制使用管理办法。针对党政群机关工勤人员使用管理的“终身制”，2003年，在深入调查研究后，提出以“实行社会聘用制”为基本思路，“编制控制、定额经费、协商工资标准、参加社会保险”为原则的《银川市机关工勤人员编制使用管理办法》，改革机关工勤人员编制使用管理。两年来，市直机关共减少固定工19人，打破了机关工勤人员的“铁饭碗”，降低机关后勤成本，提高后勤保障效率，受到自治区编办的充分肯定。
开展乡镇、党政群机关编制实名制管理工作。在全区县以上党政群机关实行编制实名制管理是自治区党委、政府适应新形势，进一步规范强化党政群机关编制管理的一项重要举措。2004年，在完成乡、镇行政区划机构编制调整工作的基础上，对乡镇编制全部实行实名制管理，对乡镇的编制及实有人员与编制类别、结构比例、职位（岗位）设置一一对应，逐年解决超编问题。2005年，市编办专门研究下发《银川市党政群机关实行编制实名制管理工作实施方案》，开始对党政群机关进行编制实名制管理工作，具体做法是：对市直党政群机关的编制及实有人员与编制类别、结构比例、职位（岗位）设置一一对应；指导各县（市）区做好在册人员的调查摸底工作；做好市直部门并指导县（市）区编制和人员综合平衡、余缺调剂工作，防止核定的编制出现空编和将已在岗人员列为非在编人员；根据2005年11月6日市编委会议精神，将原陶乐移银人员纳入编制内管理，凡有空编的列入编内，没有空编的减员自然递进；结合清理吃“空饷”工作，对党政群机关长期在编不在岗人员进行清理。市直各部门根据市编制委员会核定的编制数额及人员结构，按照建立编制人员信息库有关要求，科学合理地确定在编人员和非在编人员，并分别填入《在编人员花名册》和《非在编人员花名册》，经市编办审核后将人员信息情况录入“在编人员基本信息库”和“非在编人员基本信息库”。市直机关在此次信息录入工作中，共录入人员信息3128名，其中：市直机关在编人员3117名，非在编人员11名。
加强机构编制日常管理，建立健全编制实名制管理的长效机制。2003年上半年，经过深入调研，反复讨论，征求各方面意见，银川市编办提出《关于进一步加强机制编制管理工作的意见》和《关于党政群机关、事业单位占编补充人员有关问题的通知》，继续坚持“工资统一发放”、《机构编制管理证》和“控编单”制度，完善了单、证管理程序和管理台帐，协调了与各部门的关系，强化了编制与预算相协调的管理手段，对党政群机关、事业单位占编补充人员在年龄、知识结构等方面提出更为明确的要求，控制机关事业单位人员盲目增长，减轻了财政负担。
为使编制实名制管理能够真正发挥作用，健全完善了编制实名制管理长效机制。一是严格执行空编进人审核制度和在编人员核销备案制度。机关、事业单位出现空编，确需补充工作人员时（包括任职、调入、安置军转干部和考录、招聘工作人员等），须先到编制部门对空编情况进行审核，在编制部门核定的编制、职数限额及编制结构比例内进行，并严格按照有关规定和程序办理相关手续。组织、人事部门在办理人员调出手续时，应书面通知编制、财政部门分别办理编制核销和停拨经费；各部门、各单位出现自然减员情况时，应及时向编制、财政部门报告并办理有关事宜。二是完善《机构编制管理证》使用制度，建立编制人员动态管理工作机制。《机构编制管理证》是机关、事业单位机构名称、机构性质、机构规格、内设机构、人员编制、人员结构、经费形式、实有人数等内容的载体，银川市及各县（市）区机构编制部门按照机构编制管理权限审核签发，每年集中审核一次。加强《机构编制管理证》的日常管理，当所列内容发生变化时，各部门、各单位持有关文件或手续及时到机构编制管理部门变更有关内容，机构编制部门结合变更内容及时调整和更新“单位基本情况信息库”和“在编人员基本信息库”相关信息。三是严格执行机构编制和财政预算相结合的管理制度。机构编制部门定期审核各部门、各单位的编制数额、经费形式和在编人员变化情况，并向人事、财政部门提供相关信息，人事、财政部门根据提供的人员情况核定工资标准，核拨或调整经费。四是加强监督检查。定期对全市机构编制工作情况和编制实名制管理的情况进行监督检查和情况通报，分析研究机构编制工作的现状，及时发现问题，解决问题，确保机构编制工作规范有序，为经济和社会发展提供体制和机制保障。
五年来的几点体会
第一，市委、政府高度重视是开展好机构编制工作的重要保证。“十五”期间，市委、市政府把机构编制工作纳入重要议事日程，将市县乡机构改革、行政管理体制改革、事业单位改革和机构编制管理工作纳入全市工作大局，加强领导，周密部署，统筹安排，多方协调。市委、市政府主管领导多次深入基层调研，严格执行中央和自治区相关政策，结合银川市城市建设发展战略目标，提出切合银川市机构编制实际发展需要的指导思想和奋斗目标，出台一系列指导性文件，将进一步理顺行政管理职能，将深入开展行政管理体制和公共服务管理体制改革纳入到优化政务环境的首要任务来抓，并多次在全市工作部署中强调机构编制管理工作的重要性，多次强调要通过逐步实现政府职能转变，合理配置机构编制资源，为实现经济社会和谐发展和“两个最适宜”城市战略发展目标提供保障。市人大、政协领导能够定期和不定期地听取机构编制工作情况汇报，检查和监督机构编制工作，提出建设性意见，有力地促进了机构编制工作的开展。
第二，加强自身建设，努力提高干部素质，是做好机构编制管理工作的重要手段。在坚持日常学习制度的基础上，加强政治、经济、法律和业务知识的学习，特别就转变政府职能、创新管理机制，依法行政，防止滥用权力，改进作风，提高行政效能方面进行深入的学习，不断提高干部的政治修养、政策水平和业务知识能力。坚持抓好廉政教育，开展警示教育活动，提高党员干部廉政意识，树立正确世界观、人生观和价值观，养成良好的思想作风、生活作风和工作作风，多年来没有一名工作人员出现违纪违法现象。自2002年起，市编办先后被市直机关工委授予“先进基层党组织”、“五个好机关党组织”、“文明机关”等称号。干部的政治修养、政策水平和业务知识能力的提高为创新机构编制工作，正确执行机构编制管理政策打下了坚实的理论基础。
第三，开展共产党员先进性教育活动，为提升机构编制管理工作水平提供了思想保障。2005年1月20日起，银川市编办利用半年的时间，结合机构编制管理工作，认真组织开展保持共产党员先进性教育活动，较好地完成了各阶段的工作任务，全办党员队伍素质普遍得到提高，支部自身存在的突出问题得到了解决，党员长期受教育的机制初步建立，创造力、凝聚力和战斗力进一步增强，机关作风明显改进，有力地促进了机构编制各项业务工作的开展。
承编单位：银川市机构编制委员会办公室
撰 稿 人：陈 昆